来源：中国民族报2015-03-31
社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。延续党的十八大以来对协商民主的探索，中共中央于2015年2月9日印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，系统阐述了协商民主的意义、原则、程序等内容。
民族区域自治法作为实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，其中蕴含了协商民主的原则和精神，并在某些条款中明确将“协商”作为民族自治地方处理特定事务的必要手段。建构促进民族自治地方自治机关科学决策、民主决策的协商民主机制，是完善民族区域自治制度的关键环节，对于推进民族事务治理体系与治理能力现代化具有重要意义。
一、协商民主有助于巩固社会主义民族关系
协商民主作为民主的实现形式，在协调分歧、化解矛盾方面具有单纯的投票和选举所不具备的优点：在制度实施方式上，对话、沟通、协商是协商民主之所以成为协商民主的标志，是区别于选举民主的重要之处；在手段上，对话、磋商、讨论、听证、交流、沟通、商议、辩论、争论等协商民主的各种形式，都是公民参与政治生活的重要渠道，是决策民主化和科学化不可或缺的环节；协商民主通过监督公共权力的行使，实现社会公共利益。协商民主的精神和原则已经成为党和国家进行社会与族际政治整合中的一个重要内容，协商在我国已经超越了政治协商的范围，发展到社会、经济、文化生活的各个领域、各个层次和各个方面。
妥善地处理多民族之间的关系，进行有效的族际整合，是多民族国家政治体系能够维持的重要条件。在多民族国家，任何政治行为要取得合法性，就必须广泛引入不同民族、不同利益取向的公民参与，倾听、讨论不同的意见，需要公民平等、公正的协商民主。
多元化与差异性是少数民族和民族地区的重要特征。人民内部在根本利益和长远利益趋向一致、而在局部利益和眼前利益又相互差异，构成了利益的差异化表达，利益的差异化表达需要恰当的民主形式。有学者研究指出，“现代世界许多国家，为了应对多样性的挑战，把通过机制设计包容差异和化解矛盾作为一般手段，纳入族际政治的理论与实践当中，创造设计了包括民族自治、协商民主、平衡机制以及多重机制组合应用等带有族际政治民主的制度机制，取得了良好的社会效果”。笔者认为，加强协商民主建设，扩大公民有序政治参与，拓宽少数民族群众的利益表达渠道，有效整合民族自治地方社会治理资源，能够有效缓解社会矛盾，促进科学民主决策，以更好地贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。
二、民族自治地方协商民主的法律制度架构
民族区域自治体现的是特定少数民族群体通过自治来参与民族事务和相关公共事务管理和公共决策，从而实现和维护自身利益的过程。民族区域自治法作为民族区域自治的基本法典，不但在很多条款中体现了协商民主精神，在很多具体内容方面也契合了协商民主的制度设计，初步形成了民族自治地方协商民主的制度框架。
民族区域自治法序言明确指出，“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”，“实行民族区域自治，对发挥各族人民当家做主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用”。民族区域自治法第14条规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。民族自治地方一经建立，未经法定程序，不得撤销或者合并；民族自治地方的区域界线一经确定，未经法定程序，不得变动；确实需要撤销、合并或者变动的，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，按照法定程序报请批准。”第16条第1款规定：“民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”第48条规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族都享有平等权利。民族自治地方的自治机关团结各民族的干部和群众，充分调动他们的积极性，共同建设民族自治地方。”第51条规定：“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见。”
上述条款表明，民族自治地方的自治民族与其他各民族一样，都享有平等权利，各民族共同建设民族自治地方。为了保证自治地方内非自治民族的权利，非自治民族也必须要有适当名额的代表，自治区域内关于不同民族人大代表制度的设计，使协商民主的实施具有了现实基础。如“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”充分体现了我国民族自治地方“民族自治”与“区域自治”相结合的特点，合理平衡与有效保护了民族自治地方不同民族群体的利益需求，使少数民族群体的合理需求通过制度化的路径进入决策过程，并通过充分的沟通与对话，形成合理的决策意见，从而在平衡不同民族群体利益需求的基础上，保护了各族人民当家做主的权利。
三、民族自治地方协商民主的实现路径
1.推进协商民主法治化、制度化与规范化。
党的十八届四中全会强调：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家做主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。”民主与法治相辅相成，不可分割。协商民主若不以法治为根本形式，通过系统的程序和规则落实为法制，协商民主的价值也就难以体现。只有用法律和制度的形式建立健全起协商民主的利益表达机制、协商沟通机制，才能保证各族群众充分表达自己的意见建议，沟通和协调不同意见，以化解社会矛盾，调整利益关系，凝聚各界共识。民族自治地方应当针对政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商的不同形式，以及立法协商、行政协商的不同领域与内容，制定专门规范协商民主问题的规范性法律文件，对参与协商的不同主体的权力（利）和责任、协商的程序、步骤和方式等问题作出明确而细致的规定，参与者则应严格按照程序规则的要求进行协商活动，以不断提高协商民主的科学性和有效性。
2.增强少数民族群众参与协商民主的积极性和有效性。
民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的自治地方。把宪法和民族区域自治法的规定落实好，就要把各族人民智慧和力量最大限度地凝聚起来，群策群力，广泛参与，发展自治地方经济，改善人民群众生活。习近平总书记强调，“民主不是装饰品，不是用来做摆设，而是要用来解决人民要解决的问题”，“协商民主应该是实实在在的、而不是做样子的，协商就要真协商，要从制度上保障协商成果，使决策更好顺乎民意，合乎实际”。各级党委和政府要加强领导和组织协调，鼓励探索创新，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式。尊重群众首创精神，注重实践经验提炼总结，并适时上升为制度规范。参与协商的代表是否有代表性，能否真正代表本民族群体的意愿，准确反映和维护本民族的利益，是衡量协商民主价值和结果的关键。在民主协商决策过程中，主要是不同民族群体的代表或工作人员之间的沟通与对话，在互相交流与协商中，求同存异，异中求和，共同求解民族问题治理之道。国家机关人员充当的应当是召集人和主持人的角色，而不是高高在上的主导者和指挥者，其主要职责和作用在于：保证协商过程井然有序地进行，保证各民族群体的代表能够充分表达本民族的意愿和意志，保证协商过程的民主性、客观性、真实性和公正性。
3.重视自治立法协商与重大公共政策决策协商。
我国虽已初步形成了以宪法有关规定为根本、以民族区域自治法为主干的民族法律法规体系，但同全面推进依法治国的总目标相比，民族法治建设还存在许多与现实需求不适应、不符合的问题。把少数民族的意志和愿望通过立法的形式加以规范化、法制化，是自治权得以实现的重要保障。自治立法能否取得成效，关键在于自治立法是否具有民族特色和地方特色，是否准确反映各民族群众的实际需求。立法协商是一个反映诉求、充分讨论、沟通协商、征求同意、满足权利的场合，是一个在公开、竞争、商谈、妥协过程中缓解紧张关系、寻求适当方案、使问题得到解决的场合。自治立法的民主协商程序，能够保障立法体现多数人的意志，保障少数人的意见在立法过程中受到尊重。民族自治地方改革发展稳定重大问题和涉及民众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中要展开广泛协商，努力形成共识。重大公共政策与人民群众的生活密切相关，如果公共政策民心向背，效果必然会适得其反。各族人民群众在立法和重大决策过程中享有知情权、参与权、表达权、批评建议权、监督权。广泛考量和吸纳民意，是科学立法、民主决策的重要内容。自治立法和重大公共决策作为民族政治体系的一个链条和环节，只有反映和体现了各族群众的民意，才能得到真正的认同。
4.以协商民主预防和化解民族群体性事件。
目前我们的民族工作面临着一些新的阶段性特征，其中一个重要方面是“各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存”。治理体制的限制、有效的利益诉求渠道的缺乏、与政府的非良性互动，致使协商、听证等合法的替代性选择缺失，往往会导致群体性事件与极端行为的发生。民族群体性事件的表现形式多种多样，其导火索和推动力量以及事件背后的深层次原因不一定相同，但是有一点是共同的：意见表达途径与利益诉求渠道的缺失。由于民族问题的复杂性，民族群体性事件除了表现为各种经济、政治利益的交织与冲突，往往还夹杂着民族、宗教、文化因素的相互撞击，甚至有可能被境外敌对势力和民族分裂势力所利用，引发更大规模的恶性事件。民族群体性事件若处置不当，必然危及民族区域自治制度的群众基础，影响民族区域自治的良性运行。协商民主在协调分歧、化解矛盾方面有着对抗式的政治手段所不具备的优点。若能及时发现群体性事件的苗头和倾向，或在群体性事件发生伊始就将协商民主方式纳入纠纷处理过程中，通过平等对话、真诚沟通，消除群众的不满、对抗和怨恨情绪，就会取得意想不到的效果，将冲突化解在基层和萌芽状态。（张殿军）